检察建议促进市域社会治理的思考
威远县人民检察院 陈双 黎源刚
【内容摘要】检察建议是检察机关履行国家法律监督职能的重要方式和手段，对促进市域社会治理起着至关重要的作用。检察建议的法律体系层级不高、制发程序不规范、落实效果不明显等问题影响了检察机关的作用发挥，提升法律地位、提高制发质量、强化督促落实等三个方面重新构建“三位一体”的监督方式，更好促进市域社会治理。
【关键词】检察建议 市域社会治理
党的十九届四中全会强调加快推进市域社会治理现代化其中必须以法治为依托，因此检察建议作为检察机关履行法律监督职能的一种重要方式和手段，以建议的方式推动有关部门建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，对推进市域社会治理起着至关重要的作用，取得了良好效果，但也存在一些问题，因此有必要对其进行思考和研究。
一、 检察建议的概述
（一）检察建议的内涵
关于检察建议的内涵当前理论界主要有两种不同观点，一种观点认为检察建议是检察机关从事的一项服务性工作，是向被建议单位提出加强管理、预防犯罪的建设性意见，不具备司法或行政强制力。 另一种观点认为检察建议是检察机关在履行法律监督职能的过程中，发现被建议对象有引发犯罪的隐患，而以书面形式建议对方纠正的检察行为。 前面两种观点对检察建议都没有进行正确和完整的定义，2019年最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定》对检察建议进行了重新定义并丰富了内涵，将检察建议定义为人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。检察建议分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议等不同类型。
（二）检察建议的发展沿革
检察建议的首次提出是1954年9月21日我国制定的第一部《人民检察院组织法》，它借鉴苏联的国家治理经验，把检察建议作为落实一般监督职能的检察措施。 1987年12月最高人民检察院办公厅印发的《人民检察院参加社会治安综合治理工作暂行条例（讨论稿）》对检察建议的法律性质、内容形式、审批程序以及采纳落实和撤销等内容作了详细的要求。1991年2月，中共中央国务院《关于加强社会治安综合治理的决定》将司法建议和检察建议并提，对二者明确加以区分。检察建议制度自此从主体、范围、功能上逐步形成独有的法律定位。2009年最高人民检察院颁布的《人民检察院检察建议工作规定（试行）》首次从规范性文件的层面对检察建议予以确立,并对检察建议的定义、制发原则、建议对象、内容、格式等方面进行了明确和细化。
经过近年来发展实践，2019年最高人民检察院公布实施的《人民检察院检察建议工作规定》对当前检察建议职能的应用作出了全面的规定，形成了较为完善的工作制度，也为地方各级检察机关开展检察建议工作指明了方向。
（三）近年来检察机关开展建议工作的情况
从全国来看，据统计2018年全国检察机关共提出各类检察建议252966份，相关单位采纳208438份，采纳率82.40%。2019年1月至2020年6月，全国检察机关共制发各类检察建议277482份，已收到回复192939份，占69.5%；已收到的回复中被采纳186544份，采纳率为96.69%；另有10754份虽未按期回复，但经督查，被建议单位实际工作中已采纳检察建议。从四川全省来看，2018年四川省各检察机关共制发各类检察建议 份，其中职务犯罪预防类检察建议630份，诉前检察建议225份，针对公职人员违纪违法提出检察建议2650份，再审检察建议2355份，审判活动监督检察建议2989件，执行监督检察建议2530件，专项监督检察建议563件；2019年共制发各类检察建议 份；2020年共制发各类检察建议 份。
二、检察建议推进市域社会治理的契合点
（一）市域社会治理概念的提出
首次提出市域社会治理一词是中央政法委秘书长陈一新在2018年6月4日延安干部学院新任地市级党委政法委书记示范班的开班式上，陈一新指出，市域社会治理是国家治理在市范围内的具体实施，在国家治理体系中具有承上启下的枢纽作用，事关顶层设计落实落地，事关社会和谐稳定，事关党和国家长治久安。2019年12月3日召开的全国市域社会治理现代化工作会议提出了推进市域社会治理现代化的总体思路：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标。具体而言，市域社会治理是以设区的市为空间地域范围，依靠党委、政府、社会组织、企事业单位及个人等主体，创新社会治理机制，对辖区内的人民、事务、组织等进行管理和服务的总和或过程。 其本质是在党的全面领导下，发挥“市域”这一层级和领域的资源与能力优势，更有效地统筹各级政府、市场、社会各方的行动力量，打造目标一致、权责利同构、治理成果共享的“一核多元”的社会共同体。
（二）检察建议对促进市域社会治理的作用
执法办案是履行一切检察职能的本源和归宿，也是检察机关积极参与社会管理创新的基础性工作。 检察机关在办案过程中发现有关部门存在管理漏洞、犯罪隐患等问题时，通过检察建议的方式帮助其建章立制、堵塞漏洞、消除隐患，从而进一步促进市域社会治理现代化的作用。
1、是检察机关参与市域社会治理的有效途径。检察建议基于其性质和特征具有与其他强制监督手段不可替代的重要作用：一是更具有亲和力。检察建议不是命令，不是强迫性规定，是检察机关针对被建议对象存在的管理漏洞、安全隐患等问题提出的纠正建议和整改建议，更容易被理解、接受与认可；二是更具有服务性。检察建议指出对方不当、不足与不规范之处，帮助建章立制，堵塞漏洞,是检察机关的一项服务性工作。
2、是检察机关参与市域社会治理的“助推器”。检察机关在办案过程中合理运用检察建议，通过分析案件原因、产生背景、后果等方面着手，有针对性地提出规范、管理等建议，可以推进被建议单位的管理创新，杜绝此类现象的再次发生，取得良好的社会效果。同时还能够弘扬社会正气，促进社会主义精神文明建设。
3、是检察机关化解社会矛盾，促进社会和谐的“润滑剂”。检察机关在办案中发现涉案单位制度不健全、管理不完善、存在违法犯罪隐患等问题时，通过提出有针对性的检察建议的方式，促使被建议单位加强内部制约、监督，正确实施法律法规，从而完善社会管理创新，能最终使其引以为戒、堵塞漏洞，从而达到化解社会矛盾的作用。
（三）当前检察建议在促进市域社会治理过程中存在的问题
1、检察建议在法律体系中的层级不高
检察建议是检察机关在实践中探索的一种法律监督方式，相对于具有纠正功能、制裁功能的其他监督手段来说，缺乏强制性的执行程序和约束性 ，主要靠协调、督促、引导等柔性措施加以实现制发目的，其落实效果很大程度上取决于被建议单位的接受配合程度。究其原因是因为目前立法层面尚无关于检察建议具体规范，《人民检察院检察建议工作规定》虽对检察建议的定义、原则、内容、适用等有详细规定，但仅是检察机关内部规定，在法律体系中尚属于司法解释，要明确具体不落实检察建议的法律后果还须在更高的法律层面上如人大立法来予以确认。所以，检察建议制度法定性、职权性、程序性和约束性依然不足，影响了检察建议的刚性和威慑。
2、检察建议制发程序规范性不足
从检察建议工作开展实践来看检察建议的制发程序上还存在不规范的情况，一是部分检察官未将检察建议视为案件去办理，在制作、签发、审批环节上存在不规范、不统一的情况。二是说理不够，很多检察建议并没有就被建议单位的管理漏洞和发生案件之间的因果关系、违反相关法律规定造成的后果进行说理、论证，导致检察建议的说服力不强，重视度不够。三是内容缺乏针对性、系统性和操作性。部分检察建议由于承办检察官对案发单位业务不熟悉，缺乏深入了解，导致个别建议在分析问题和提出整改措施不符合客观实际，使案发单位有心无力、无所适从。
3、检察建议持续监督落实不够
检察建议的制发只是问题的提出，被建议对象针对检察建议是否及时回复整改，整改措施是否切合实际，能否真正解决所反映的问题，才是检验一份检察建议质量、效果好坏的唯一标准。实践中由于检察机关案多人少，部分办案人员不重视检察建议的督促落实，一般是建议单位一经发出就视为结案，对被建议单位的整改落实情况缺少跟踪，最终造成虽有检察建议所反映问题仍旧反复出现的情况，未最终实现检察建议制发的预期目的,直接影响了检察建议的严肃性，同时也影响了检察机关的威慑力。
三、 对策建议
（一）明确检察建议的法律地位
2017年新修改的民事诉讼法和行政诉讼法正式确立了检察机关提起公益诉讼制度，将诉前检察建议确立为诉讼的前置程序，既有助于树立检察建议的刚性权威，又能激发检察建议的最大活力。 在此基础上，笔者建议通过人大立法的方式对检察建议予以规定，确立检察建议的法律地位，具体内容包括检察建议概念、适用范围、适用程序和方式、检察建议文书内容,被建议单位答复检察建议的时限、方式、答复事项，异议补救措施和无正当理由拒绝检察建议应承担的责任等内容，以确保检察建议权行使适当，充分发挥检察建议在促进市域社会治理中的积极作用。真正从法律层面上提升检察建议的刚性和威慑，这也是当前提升检察建议监督职能的迫切需要。
（二）提高检察建议的制发质量
1、建立健全调查核实保障性机制
根据《规定》检察机关在提出检察建议前应当调查核实，但司法实践中却困难重重，为确保调查核实权有效行使，笔者建议提请人大出台决议或文件，明确检察机关检察建议调查核实的权限，及受调查对象合力支持配合调查核实的义务和责任。
2、建立健全专职检委会委员文书审批制度
为提高检察建议文书的质量，应当严格规范检察建议的审批程序，笔者建议由专职检委会委员对检察建议文书进行审批，审批之后方能统一编号送达，未经审批不得对外送达检察建议文书，以确保检察建议文书的制发质量。检委会专职委员主要审核以下内容：一是文书书写有无错误。包括存在错别字，用词不规范，引用法律不正确等现象一律杜绝。二是建议内容是否明确。针对是针对发案单位、系统或者行业内部出现的问题症结和漏洞根源所发，有无通过深度分析、总结，归类并制发具体合理具有可操作性的对策措施和结论性意见。三是检察建议文书说理是否透彻清晰。检察建议要指出问题，同时指明存在具体制度隐患、管理漏洞以及二者之间是否存在因果关系。四是所提整改步骤、时限是否合理。是否符合问题的轻重缓急和整改难度、成本等具体客观实际。
3、建立健全文书送达制度
《规定》第18条规定“送达检察建议，可以书面送达，也可以现场宣告送达”，据此笔者建议对社会治理类检察建议应当一律采取公开宣告送达方式。届时可邀请人大代表、政协委员、行业主管部门、人民监督员等共同参与，通过宣告送达的仪式感和庄重感，以及引入第三方的见证和监督，使被建议单位自觉按检察建议的要求进行问题整改。宣告送达检察建议的具体程序为：1、检察人员宣读检察建议书并进行公正示证和释法说理；2、被建议单位代表表明意见；3、第三方人员发表意见或建议；4、向被建议单位代表送达检察建议书。
（三）检察建议跟踪督促落实
检察建议发出后不能“一发了之”，还应通过不定期的“回头看”，全面掌握检察建议的落实整改情况，增强检察建议的刚性。
1、完善检察建议备案制度。承办检察官应建立检察建议工作台账，时刻掌握每份检察建议的具体工作进度和实际情况，分别采取询问、走访、不定期会商、召开联席会议等方式督促被建议单位落实检察建议，并将检察建议的整改落实情况分类予以备案。
2、完善协调配合制度。针对被建议单位提出异议的不能一概认定其态度上不配合，更要主动分析原因、商量对策，及时变更和完善建议内容，积极帮助和支持被建议单位落实检察建议。对于被建议单位在落实过程中遇到困难，需要检察机关予以支持配合的，检察机关要及时提供支持，积极配合被建议单位做好相关工作，共同推进检察建议的落实。
3、建立健全抄送通报制度。检察机关在向涉案单位制发检察建议的同时，应当将检察建议文书抄完同级人大，让所在人大常委会了解到被建议单位存在的问题，获得其支持，共同发力督促其整改落实。检察机关还应根据被建议单位整改落实情况定期予以通报，以公开的方式督促检察建议的落实落地，真正发挥检察建议在促进市域社会治理中的重要作用。
中国检察新闻网责任编辑：亓淦玉 |
