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侠客岛:部分城市取消落户限制 何以引发热议?

发布时间:2019-12-27  来源:凤凰网-侠客岛  字体大小[ ]

   昨天,一份名为《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》的重磅文件由中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发。

  《意见》共分六部分、16条细则,全文不长,但分量绝对不轻:牵头起草单位人力资源和社会保障部把它称为“首次构建了促进劳动力和人才社会性流动的政策体系框架”;

  而《意见》提出的“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”也激起了舆论千层浪。

  放开放宽大城市落户条件这回动了真格?将对重点人群、城市化推进产生哪些影响和挑战?

  这就得好好聊聊了。

  《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》发布

  一

  我们都知道,城市化存在梯度,进城落户政策的制定首先要与城市规模挂钩,而户籍制度的调整也会与人口流动密切关联。

  早在进城落户政策出台之前,我国城乡人口就已经开始按照梯度流动,一般来说有三个途径:

  一是通过升学实现的职业流动。上个世纪末,中国启动大学扩招政策,高考录取率和录取人数不断攀升,而与升学带来的人口流动和社会流动相应,高校毕业生也成了一线和准一线城市人口增加的主力。

  二是农民跨区域流动。目前,我国农民工人数超过2.8亿,青壮年劳动力往往会从农村流入城市,从中西部地区流入东部沿海地区,这部分人口推动了流入地的常住人口规模扩大、城镇化率提高。

  三是购房。岛叔老家的农民,十多年前流行到乡镇买宅基地建房,七八年前流行到县城购房,最近三五年则开始到地级市买房。农民涌向哪里,哪里房价就开涨。

  那这回的《意见》影响了哪些人群的流动?

  逐条分析,“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制”主要是针对农民群体,意味着他们将从之前的自由进县城,转变为可以自由到部分地级市落户。

  “全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件”,说的是一些重点人群,比如大专本科毕业生,通过升学、就业能够顺利迁入到中西部地区省会城市,或是一些地区的省内排行第二、第三的重点城市。

  “完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策”则意味着,一线城市和准一线城市将继续执行积分落户政策,精简积分项目,目标人群是优秀人才。

  几条政策比对下来就会发现,这一轮放开放宽大城市落户政策,影响的主力人群依然是农民群体,已经在地级市购房的农民这回可以无障碍地在当地落户,同时还能吸引一批没有购房的人去购房。

  这种梯度型的城市化政策与进城落户政策,在很大程度上贴合着中国的社会流动趋势。

(图源:IC photo)

  二

  基于历史原因,我国形成了通过户籍来区分的城乡二元结构。

  改革开放前,通过城乡二元制度设计,国家从乡村提取资源,支持社会主义工业化建设;改革开放后,社会主义市场经济逐步确立,我国形成了全国统一劳动力市场,农民进入城市就业,国家推动“同工同酬”。

  到了十六大之后,过去的“剥夺型”城乡关系又演变为“保护型”城乡关系。国家实施以工补农、以城带乡,政策上也相继提出了城乡统筹、社会主义新农村建设、城乡一体化、乡村振兴等。

  而之所以要放宽城市落户政策,进一步促进要素在城乡之间流动,也正是基于这种“保护型”城乡关系一路发展,得来的不少好处。

  上世纪七、八十年代至今,我们先是引入市场手段,优化资源配置,引导要素在城乡流动;同时又采用针对乡村的保护型政策,成功避开了发展中国家普遍出现的“农民进城、资本下乡”。

  一方面,市场在资源配置中起决定性作用。农民自由流动、自由迁徙、自由择业,农业剩余劳动力被释放出来,工业和农业两个领域的劳动生产率都得到极大提高。

  另一方面,始终坚持正确的社会政策。农业、农民在一定时期内处于弱势,如果将其全部放在市场中,必然会造成城乡差距进一步扩大,农民被挤垮。因而在放开农村劳动力向城市流动的同时,我国也对资本下乡设了限,有效避免资本对乡村的掠夺。

  在“保护型”城乡关系下,农民可以自由到城市就业,获得更高收入;进城失败的农民呢,也有农村和土地作为保底,进可攻,退可守,城市化过程极具“弹性”。中国作为世界上最大的发展中国家,存在如此大规模的人口流动,却没有出现“贫民窟”,这是奇迹。

  而在国家加大向农村投入资源、推动城乡公共服务均等化背景下,这回《意见》所提“推进基本公共服务均等化,常住人口享有与户籍人口同等的教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障等基本公共服务”等政策逐步落实的情况下,城乡户籍的福利内涵,将逐步缩小和取消。

  理想状态下,未来的户籍将只具有登记意义,背后不再包含“教育、就业创业、社会保险、医疗卫生、住房保障”上的区别。

  有朋友问,那政策上为何还要取消或降低城市落户门槛、推动农民群体的户籍流动?《意见》提出“以户籍制度和公共服务牵引区域流动”,本质上是要进一步提升当前的户籍城市化率。

  而就农民的个人选择而言,一些在县市买房的农民,觉得能同时拥有土地权利,认定农村户籍的含金量更高,落户意愿相对不强;

  对于选择落户到城市的农民来说,短期内超大特大城市仍存在流入门槛,这回政策的利好,主要是鼓励这部分乡村人口将户籍移入三、四线城市。

 

  三

  有意思的是,这轮城市化/城市户籍推进的加速,也日益改变着我国的社会结构。在政策引导、房地产推动、教育城镇化拉力等作用下,我国正从以往的城乡“二元”结构走向城乡“三元”结构,面临着不小的机遇和挑战。

  过去,农民在乡村完成家庭再生产,到城市就业,大部分人的归属地仍是在乡村。而现在,相当一部分农民在县市买房,落定户籍,下一代教育在县市完成。农民的流动路径,从“农村→城市就业→乡村养老”,转变为“农村→城市就业→城市定居”。

  通常来讲,农民很难在特大超大城市买房,也没有能力在沿海就业地买房,绝大部分农民外出到一、二线城市和东部沿海地区打工后,会攒钱回到家乡的县市买房。

  “超大特大和东部沿海城市——中西部三四线城市——乡村”这一“三元”结构由此形成。

  过去,城乡完全是两套社会系统。农村有田有地,城市由市场配置资源。而正在形成的“三元”社会结构,则在一、二线城市与乡村之间,产生了“非农非工”的第三部分。

  这“第三部分”的城市毫无工业化支撑,因而需要两头支持:一由乡下支持,年轻人在县市买房,多数靠父母拿出血汗钱支持,乡下种地的中老年人,每到节假日要送菜送油送鸡蛋到县市给孩子吃;

  二靠沿海务工滋养,常见的形态是,女性居住在县市“陪读”,丈夫到沿海地区和更大的城市打工,寄钱回家。

  在原来的城乡“二元”结构下,人口在城乡之间自由流动,优势群体进入城市生活,有稳定职业,成为新兴市民;还有一部分人在努力之后,没有条件进入,就返回乡村继续做农民。

  进入城乡“三元”结构后,相当一部分返乡农民进入县市生活。这个群体就业不充分,收入不稳定,消费却不落后,大部分人过上了“伪中产”生活。他们既缺乏土地上的“安全感”,也缺乏城市中等收入群体基于固定职业形成的“稳定感”。

 

  推动农民进城落户、提高城市化率的一个重要目的是通过拉动经济增长来促进就业、稳定社会。但也需注意到,城乡“三元”社会结构并不比城乡“二元”结构更稳定。

  放开放宽大城市进城落户政策,因而就需要密切注意“三元”社会结构带来的挑战,在政策推进过程中,一些配套措施也应有所部署:

  比如稳妥推进城市化,要警惕一些地区为拉动房地产而诱导农民进城,坚持政策定位,不将房地产作为刺激经济的手段;又如做好产业布局,城市化离不开工业化,要坚持三轮驱动的发展思路。

  再就是要推进县域治理,中西部三四线城市,需要着力解决好进城落户人口的公共服务供给问题,医疗、教育、社会治理缺一不可。

  最后,要坚守“三农”政策底线,改革宅基地制度、农村集体经营性建设用地制度、农用地制度所必须坚持的方向是——土地留在农村,要防止各种力量下乡与民争地、与民争利。

  如《意见》中所说,“破除妨碍劳动力、人才社会性流动的体制机制弊端”“使人人都有通过辛勤劳动实现自身发展的机会”的同时,流动的社会亦需始终兜牢民生底线。后续政策的施行,也应立足这一点来考量。

  文/桂华(武汉大学中国乡村治理研究中心教授、博士生导师)

  编辑/点苍居士

中国法律网摘编亓淦玉

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